话匣君说财经:一万亿抗疫特别国债轮廓渐明

 新闻资讯     |      2020-06-13 15:44

今年发行1万亿元抗疫特别国债。特别国债与财政赤字规模比去年增加的1万亿元,全部转给地方,主要用于保就业、保基本民生、保市场主体,包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等,强化公共财政属性,决不允许截留挪用。

从政府工作报告的原文来看,虽然对抗疫特别国债着墨不多,但是信息量丰富。话匣君简单谈一下自己的理解:

第一,明确了抗疫特别国债的发行规模,为1万亿元,比此前市场预计的规模要小。比如,中国财政科学院院长刘尚希就公开提出要发5万亿元特别国债。

第二,明确了特别国债的流向,与今年新增赤字1万亿元一起,全都转给地方。也就是说,这2万亿元,中央财政一分不拿,全都给地方财政。

第三,明确了特别国债的用途,主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。请注意,这只是中央提出的“六保”中的前三保,也是“六保”中的重头。

第四,对地方政府拿到特别国债资金后如何发放做了原则性指导。请注意,此处用了枚举的方式。减税降费,主体是地方政府,支持减税降费,是否意味着地方政府减税降费规模与特别国债资金划拨规模挂钩?减租降息,主体是国有企业和金融机构,是否意味着相关国有企业和金融机构可以获得部分特别国债资金补助?扩大消费,有地方政府发消费券,也有新能源车购车补贴等行业性促消费措施,是否意味着地方政府可以用抗疫特别国债的名义向中央财政报销一部分?

第五,为抗疫特别国债的使用划定了底线和红线。底线是,资金使用必须强化公共财政属性,也就是说,以人民的利益做为最终考量。红线是,抗疫特别国债资金决不允许截留挪用,这是高压线。话匣君推测,抗疫特别国债资金拨付体系肯定会有变化:一种可能是建立类似于给农业生产经营者发放中央直补的模式;另一种可能是,参照抗疫专项再贷款发放的报销制模式。今年抗疫期间,商业银行先给抗疫企业发放抗疫专项贷款,然后再向人民银行报销。地方财政也可以参照操作,地方财政抗疫花了多少钱,然后按比例向中央财政报销。

预算报告在最后的名词解释部分明确了特别国债的期限、预算管理及还本付息等事项:抗疫特别国债是由中央财政统一发行的特殊国债,不计入财政赤字,纳入国债余额限额,发行期限以10年期为主,与中央国债统筹发行。抗疫特别国债利息由中央财政全额负担,本金由中央财政偿还3000亿元,地方财政偿还7000亿元。抗疫特别国债收支纳入政府性基金预算管理。

第一,抗疫特别国债是由中央财政统一发行的特殊国债,不计入财政赤字,纳入国债余额限额。这与以往两次特别国债发行规则一致。

第二,明确了发行期限,以10年期为主。总体上期限短于前两次特别国债。比如,第一次特别国债期限为30年。

第三,抗疫特别国债发行与中央国债不加以区分,意味着对于国债投资者来说,两者基本没有区别。

第四,明确了抗疫特别国债的偿还责任。中央财政负责偿还3000亿元本金和利息,地方政府负责偿还7000亿元本金。

由于抗疫特别国债和普通中央国债发行上不加以特别区分,因此我们可以从最近一期中央国债的发行情况管窥抗疫特别国债的发行。

上图是本周刚发布的10年期中央国债业务公告,利率是2.68%,按半年付息。假定抗疫特别国债的利率也为2.68%,那么1万亿特别国债,每年支付利息268亿元,国债到期时还本。

按照偿还责任,利息由中央财政负担,意味着特别国债在存续期间,利息支付不会有任何问题。

在本金偿还责任上,中央财政和地方财政“三七开”,对地方财政来说,抗疫特别国债就成为一项资源。比如说,地方财政拿到1亿元特别国债资金,不光利息不用负担,就连本金也只要还7000万,差额部分相当于中央财政给地方财政财政预算外的转移支付。这些转移支付将在十年内逐步兑现。

值得关注的是,抗疫特别国债与以往的特别国债一样,纳入政府性基金预算管理,这就意味着抗疫特别国债的资金使用后必须形成相应的资产,有相应的收益,能够覆盖资金成本。

但是按照抗疫国债的资金偿还责任安排,资金的使用方——地方财政,只需要偿还七成本金,这就使得抗疫特别国债资金在使用过程中,比以往的特别国债有更大的空间,公共卫生等基础设施建设投资项目的回报率不必非常高。

在预算报告正文中,对抗疫特别国债的使用还有这样一段表述:“预留部分资金用于地方解决基层特殊困难”。这是否意味着,“六保”中的“保基层运转”的部分资金,也可以从特别国债中列支,目前还没有明确的说法。这其中一个主要的困难在于,“保基层运转”无法形成有效资产,无法产生收益覆盖资金成本。

按照以往特别国债的经验,预计这次1万亿抗疫特别国债的大买家依然是商业银行,然后央行通过降准或者其他货币政策工具配合,消化大部分特别国债。保险公司会有配置的需求。

其实,以中国目前的债务水平,适度扩大债务规模没有太大问题,因为从全球主要经济体的债务规模看,中国的债务水平并不算高。

按美元计,2019年末,中国的债务余额位列全球主要经济体第7位,如果再折算成债务/GDP指标,中国是全球十大经济体中最低的。

但是决策层并没有因为中国总体债务水平不高而过度扩大债务规模,而是严格遵守财政纪律和重视债务的可持续性。